1 déc. 2010

LE JUGEMENT DE L'HONORABLE PAUL CORRIVEAU DE LA COUR SUPÉRIEURE

COUR SUPÉRIEURE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE QUÉBEC
(En matière civile)
N° :
200-17-012380-093

DATE :
   3 novembre 2010
_____________________________________

SOUS LA PRÉSIDENCE : DE L'HONORABLE PAUL CORRIVEAU, J.C.S.


_____________________________________

JOSÉE BILODEAU et PASCAL VEILLEUX,
domiciliés et résidant au […], Beauceville […], district de Québec

et

FERME BERTNOR INC.,
domicilié et résidant 225, Rang Saint-Charles,
Saint‑Simon‑les-Mines, G0M 1K0, district de Québec

          Demandeurs


c.


PROCUREURE GÉNÉRALE DU QUÉBEC,
en sa qualité de représentante du gouvernement du Québec,
1200, Route de l'Église, Québec G1V 4M1, district de Québec

Défenderesse
MINISTÈRE DES TRANSPORTS DU QUÉBEC,
700, boulevard René-Lévesque Est, 29e étage,
Québec G1R 5H1, district de Québec
et
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC,
575, rue Saint-Amable, Québec, G1R 5R4,
district de Québec


et


COMMISSION DE PROTECTION DU
TERRITOIRE AGRICOLE DU QUÉBEC,
200, chemin Ste-Foy, 2e étage,
Québec G1R 4X6, district de Québec
          
                 Mis en cause


_______________________________________________________

JUGEMENT SUR REQUÊTE EN NULLITÉ DU DÉCRET 1180-2009
_______________________________________________________

 
[1]          Les demandeurs réclament de « dire et déclarer que le gouvernement du Québec, lorsqu'il a adopté le décret 1180-2009 le 11 novembre 2009, n'a pas respecté la Loi sur la protection du territoire et  des activités agricoles (L.R.Q. c., P-41.1) et d'annuler à toutes fins que de droit ledit décret de même que de surseoir  à son application jusqu'à jugement final ».
[2]          La Procureure Générale du Québec (PGQ) demande le rejet de cette procédure pour les motifs exposés  dans sa défense écrite.
[3]          En début d'audition, les procureurs ont déposé une liste d'admissions communes à partir de laquelle le Tribunal brossera  un court tableau des faits qui entourent cette affaire.
[4]          Depuis une quarantaine d'années, le gouvernement du Québec projette de prolonger l'autoroute 73 jusqu'à Saint-Georges.
[5]          En 2002, le ministère des Transports du Québec (MTQ) a amorcé une nouvelle étude sur la réalisation du tronçon de Beauceville à Saint-Georges laquelle étude a porté sur l'évaluation de deux tracés, le tracé Ouest et le tracé Est.
[6]          Ces deux tracés ont été présentés à différents organismes municipaux et autres par le MTQ et à l'occasion de présentations publiques en 2003 et 2004. 
[7]          Les demandeurs ont alors eu l'occasion de faire part de leurs commentaires au MTQ.
[8]          En novembre 2004, le MTQ a donné l'information que le tracé Est avait été retenu.
[9]          En juin 2005, le MTQ a transmis au ministère du Développement Durable, de l'Environnement et des Parcs (MDDEP) son étude d'impact (PGQ-2 et 3) concernant le prolongement de l'autoroute A-73, entre Beauceville et Saint-Georges. 
[10]       En avril 2006, il fait une demande d'autorisation (PGQ-4) d'utilisation de certains lots situés dans la zone agricole des municipalités visées, pour la réalisation du prolongement de l'autoroute A-73.
[11]       En janvier 2007, le Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE)  a transmis au ministre du Développement durable son rapport d'enquête et d'audiences publiques sur le prolongement de l'autoroute.(PGQ-6)
[12]       Les demandeurs ont déposé des mémoires (PGQ-13) et participé aux audiences publiques du BAPE avant qu'il dépose son rapport.
[13]       Le 13 juillet 2007, la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) a autorisé (P-6), à certaines conditions, le MTQ à aliéner et utiliser à des fins autres que l'agriculture les lots ou parties de lots visés par sa demande d'avril 2006.
[14]       Cette autorisation a été contestée (PGQ-7) par les demandeurs devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ) pour la portion située au nord de la Route Veilleux à Notre-Dame-des-Pins, soit le tracé Est.
[15]       En juillet 2008 le TAQ a infirmé la décision (P-7) de la CPTAQ et lui a retourné le dossier pour qu'elle étudie la demande conformément à la Loi.
[16]       En avril 2009 la CPTAQ a autorisé pour une deuxième fois la demande du MTQ (P-8).
[17]       En mai 2009, les demandeurs ont à nouveau contesté cette décision devant le TAQ (P‑9).
[18]       Le 19 juin 2009, le gouvernement du Québec a demandé à la CPTAQ (P‑10) de lui fournir un avis conformément à l'article 66 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (L.R.Q. c. P-41.1) concernant l'utilisation d'une série de lots nécessaires à ses fins, soit la construction du prolongement de l'autoroute 73.
[19]       Le 22 juin, la CPTAQ a transmis au gouvernement un avis favorable de même qu'un avis rectifié en septembre, par suite d'erreurs d'écriture.
[20]       Le 11 novembre 2009, le gouvernement a adopté le décret 1180-2009 (P‑17) qui autorise le ministère des Transports « à utiliser à des fins autres que l'agriculture, à lotir ou à aliéner les lots situés en zone agricole, dont la liste est jointe au présent décret, pour le prolongement de l'autoroute 73 sur les territoires des municipalités de Beauceville, de Notre-Dame-des-Pins et de Saint-Simon-les-Mines ».
[21]       Ce décret a été publié le 2 décembre 2009 (P-21).
[22]       Lors d'une réunion tenue le 3 décembre 2009, les représentants du MTQ ont informé les personnes présentes que les travaux de construction de l'autoroute 73 pourrait débuter en 2013 pour le tronçon d'autoroute qui fait l'objet de la procédure.
[23]       À l'audition les procureurs ont confirmé leur accord quant à la production des pièces déposées soit P-1 à P-25 pour les demandeurs et PGQ-1 à PGQ-13 pour le défendeur.
[24]       Par la suite, la requérante Josée Bilodeau, chimiste enseignante, rappelle de quelle façon elle a été impliquée comme propriétaire d'un lot affecté par le décret du défendeur aux procédures entreprises devant le TAQ et la Cour supérieure.
[25]       Elle reprend le contenu de la requête qui raconte les faits et apporte quelques précisions notamment, sur la façon dont elle a été informée de la demande du ministère à la Commission en vertu de l'article 66 de la LPPAA d'avoir son avis sur une autorisation d'utilisation de lots à des fins autres que l'agriculture pour l'autoroute 73.
[26]       Selon elle l'avis que la Commission a fait parvenir au ministre reprend exactement sa décision du 15 avril 2009 (P-8) que les demandeurs ont contestée auprès du TAQ (P-9).
[27]        Elle n'a jamais été informée que le gouvernement avait adopté en novembre 2009 le décret numéro 1180-2009.
[28]       Elle a appris par les médias quelques jours plus tard, la teneur du décret.
[29]       Le 11 novembre, la contestation entreprise par les demandeurs auprès du TAQ, quant à la décision du 15 avril 2009 de la Commission, avait été fixée pour audition les 19 et 20 janvier 2010 suite à une conférence téléphonique tenue le 17 juillet, soit après que le gouvernement ait demandé et obtenu l'avis de la Commission.
[30]       Aucun des procureurs, ni celui du ministère ni celui de la Commission, n'a informé les demandeurs de la demande d'avis à la Commission par le gouvernement le 19 juin, ni de l'avis émis par la Commission au gouvernement le 22 juin.
[31]       Elle est insultée par le silence du gouvernement et de la Commission.
[32]       En argumentation, le procureur des demandeurs soumet que lorsque le gouvernement a requis l'autorisation de la Commission pour le prolongement de l'autoroute 73 il était lié par la Loi et il devait en suivre les prescriptions notamment celles de l'article 96 de Loi.
[33]       Alors que la Commission était saisie de l'affaire et que sa décision d'avril 2009, était devant le TAQ, le gouvernement a demandé à la Commission en juin un avis que celle-ci lui a donné quelques jours plus tard lequel à toutes fins pratiques reprenait la décision contestée devant le TAQ.
[34]       Le ministère a passé son décret à l'insu des requérants et sans dessaisir la Commission de son dossier.
[35]       Il ne peut agir de la sorte non seulement parce qu'il contrevient à la Loi mais aussi parce qu'il empêche le recours des demandeurs devant le TAQ.
[36]       Le second procureur des demandeurs a soumis des notes, autorités et plan d'argumentations pour soutenir que le gouvernement n'est pas habilité à agir une fois que la Commission a été chargée de décider d'une demande d'autorisation autrement que par l'utilisation de l'article 96 de la Loi. Il reproche au gouvernement d'avoir agi inéquitablement, excédant ainsi sa compétence.
[37]       De conclure le procureur, le décret adopté par le gouvernement est abusif et constitue un détournement de procédure en ce qu'il empêche le recours des demandeurs auprès du TAQ.
[38]       À l'encontre de cette argumentation, les procureurs de la défenderesse ont aussi soumis des notes et autorités pour affirmer que les demandeurs proposent une interprétation erronée de l'article 66 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles. Le décret ne constitue pas un détournement de procédure ni ne porte atteinte au TAQ.
[39]       Les demandeurs ne peuvent revendiquer l'application des principes de l'équité procédurale pour mettre en échec la décision du gouvernement qu'ils contestent.
[40]       La norme de contrôle de la décision que le gouvernement a prise quant au décret attaqué est celle de la décision raisonnable laquelle décision en l'espèce rencontre cette qualité.
[41]       La présomption de validité de la décision du gouvernement prévaut et aucune preuve des demandeurs n'a été faite à l'encontre du caractère de bonne foi de la décision du gouvernement quant au décret adopté.
[42]       Suite à la preuve et l'argumentation des parties, il est utile de rappeler qu'en vertu de l'article 3 (LPTAA), la Commission a pour fonction d'assurer la protection du territoire agricole.
[43]       À cette fin, elle est chargée :
a) De décider des demandes d'autorisation qui lui sont soumises en vertu de la Loi relativement à l'utilisation, au lotissement ou à l'aliénation d'un lot, de même que des demandes visant à l'inclusion d'un lot dans une zone agricole ou à  l'exclusion d'un lot d'une zone agricole.»
et
La Commission donne aussi :
« son avis au ministre sur toute question que celui-ci lui soumet et elle peut faire à ce dernier des recommandations sur toute question relative à la protection du territoire agricole. »
[44]       En avril 2006 (PGQ-4) le ministère des Transports a soumis une demande d'autorisation à quelques municipalités en conformité de l'article 58 de la Loi, cette demande est ainsi formulée :
« Monsieur le maire,
   Dans le cadre du projet de l'autoroute Robert-Cliche, le ministère des Transports vous soumet une demande d'autorisation afin d'aliéner, de lotir et d'utiliser à des fins autres que l'agriculture, les terrains requis pour l'emprise autoroutière ainsi que pour celle requise pour l'élargissement ou la construction de routes liées à ce projet.
[…]
[…]
   Vous trouverez dans le document « Demande à la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) » l'identification et la localisation de ces superficies.
   Nous convenons que vous ferez parvenir à la Commission votre recommandation et l'avis relatif à la conformité de la demande au règlement de zonage dans les 45 jours de la réception de la présente, tel que stipulé aux articles 58.1 et 58.2 de ladite loi. »
[45]       Cette demande d'autorisation soumise aux municipalités a mis en branle l'intervention de la Commission qui devait par la suite rendre une décision.
[46]       L'article 62 de la LPTAA stipule que :
« La Commission peut autoriser, aux conditions qu'elle détermine, l'utilisation à des fins autres que l'agriculture, le lotissement, l'aliénation, l'inclusion et l'exclusion d'un lot…»
[47]       L'article 21.1 de la Loi prévoit que :
« une personne intéressée peut contester une décision ou une ordonnance      de la Commission devant le Tribunal administratif du Québec dans les trente (30) jours de sa notification. »
[48]       Dans les faits, après la demande d'autorisation du gouvernement, la Commission a tenu des séances publiques au cours desquelles elle a pu entendre l'exposé de différents intervenants dont les demandeurs.
[49]       Le 13 juillet elle a rendu une décision autorisant à certaines conditions le MTQ à « aliéner et utiliser à des fins autres que l'agriculture des lots ou parties de lots visés par sa demande
[50]       Le 10 août 2007, les demandeurs ont contesté cette décision devant le TAQ.
[51]       Le 17 juillet 2008 le TAQ a infirmé la décision de la Commission et retourné le dossier à la Commission pour qu'elle le considère en conformité de la Loi.
[52]       Le 15 avril 2009 la Commission a rendu une deuxième décision autorisant la demande du MTQ. Cette deuxième décision a aussi été contestée par les demandeurs le 12 mai 2009.
[53]       Le dossier était dans cet état lorsque, le 19 juin référant à l'article 66 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, le gouvernement a demandé à la Commission de lui fournir un avis.
[54]       Le gouvernement précise dans sa lettre que :
        «  […]
              Ces parcelles de terrain serviront à la  construction du prolongement de l'autoroute 73 sur un tronçon d'environ sept kilomètres  dans les municipalités de Beauceville, de Notre-Dame-des Pins et de Saint-Simon-les-Mines. Ces terrains serviront également aux différents accès, aux bretelles et aux voies de dessertes.
              […]
              Je tiens à vous rappeler que la Commission s'est déjà penchée sur cette question à deux reprises. Tout d'abord, le 13 juillet 2007, la Commission rendait une décision autorisant conditionnellement les six demandes …
              […]
              Le 15 avril 2009, la Commission rendait une nouvelle décision dans laquelle elle autorisait l'aliénation et l'utilisation à des fins autres que l'agriculture, soit pour la construction d'une autoroute et des accessoires …»
[55]       Après avoir reçu la demande d'avis du MTQ, la Commission lui a fait parvenir un avis favorable le 22 juin 2009 et le 11 novembre le gouvernement a adopté son décret 1180-2009.
[56]       Il appert donc que lorsque le 19 juin 2009 le MTQ a formulé une demande d'avis à la Commission, celle-ci était saisie d'une demande d'autorisation du MTQ depuis avril 2006.
[57]       La Commission avait étudié cette demande d'autorisation et rendu deux décisions contestées devant le TAQ.
[58]       L'article 66 auquel réfère le MTQ pour sa demande d'avis à la Commission stipule que :
« Le gouvernement peut, après avoir pris avis de la Commission, autoriser, aux conditions qu'il détermine, l'utilisation à des fins autres que l'agriculture, le lotissement, l'aliénation et l'exclusion d'un lot d'une zone agricole pour les fins d'un ministère ou organisme public. »
[59]       Cet article permet au gouvernement d'autoriser pour les fins de l'un de ses ministères ou organismes publics l'utilisation à des fins autres que l'agriculture certains lots. La seule obligation du gouvernement lorsqu'il décide d'agir de cette façon est de prendre avis de la Commission.
[60]       Un avis de la Commission est nécessairement différent d'une autorisation de celle-ci.
[61]       Lorsque le gouvernement décide d'agir en fonction de l'article 66, le principe de contestation stipulé à l'article 21.1 de la Loi n'a plus sa place car il n'y a pas de décision de la Commission.
[62]       En l'espèce, le gouvernement a décidé de se substituer à la Commission et de prendre une décision à sa place alors que celle-ci était saisie d'une affaire et  avait déjà rendu deux décisions dont la dernière était contestée devant le TAQ.
[63]       L'article 96 de la Loi sur la protection  stipule que :
« Le gouvernement peut, par avis écrit à la Commission, soustraire une affaire de sa compétence.
Lorsque le gouvernement se prévaut des pouvoirs qui lui sont conférés au présent article, la Commission doit lui remettre une copie du dossier et aviser par écrit les intéressés que l'affaire a été soustraite  à la compétence de la Commission. Le gouvernement est alors saisi de l'affaire avec les mêmes pouvoirs que la Commission et rend sa décision après avoir pris avis de la Commission.»
[64]       Cet article s'applique lorsque la Commission est saisie d'une affaire dont elle est compétente et que le gouvernement veut se substituer à elle pour rendre une décision jusque là confié à la Commission.
[65]       Le gouvernement a le pouvoir de soustraire à la Commission toute affaire qu'elle se voit confié mais dans tel cas il doit procéder de la façon prescrite à l'article 96 qui prévoit spécifiquement le cas.
[66]       Il ne peut comme il l'a fait, exclure la Commission du processus d'autorisation sous l'autorité de l'article 66.
[67]       Manifestement, lorsque le gouvernement a fait sa demande d'avis à la Commission le 19 juin 2009 il savait que la dernière décision de la Commission était contestée devant le TAQ par les demandeurs.
[68]       Le sous-ministre Denys Jean le mentionne expressément dans sa lettre du 19 juin au président de la Commission. (P-10)
[69]       Il est difficile de comprendre que lors de la conférence téléphonique convoquée par le TAQ en juillet, les procureurs de la Commission et du ministère ont laissé fixer aux 19 et 20 janvier 2010 l'audition de la contestation des demandeurs sans les informer de la demande d'avis formulée par le MTQ à la Commission le 19 juin 2009 et de l'avis rendu par celle-ci quelques jours plus tard.
[70]       Si le gouvernement eût procédé en conformité des dispositions de l'article 96,  la Commission aurait avisé les demandeurs que l'affaire avait été soustraite de sa compétence.
[71]       L'absence d'un tel avis a contribué selon le Tribunal à causer un préjudice aux demandeurs.
[72]       En décidant de se substituer à la Commission sans respect pour les procédures prévues dans la Loi, le gouvernement a privé les demandeurs du droit d'être entendu et de contester les décisions qui les dépossèdent de leurs terres.
[73]       Dans l'affaire de Carl Savard c. Procureur général du Québec et Ville de Lévis et als,  2009 QCCS 78,   Monsieur le juge Gendreau, après avoir référé aux articles 66 et 96 de la Loi, écrit pour la Cour supérieure le 9 janvier 2009 que :
« [55] Lorsque le gouvernement se saisit d'un dossier de la commission, il n'est pas lié par les critères imposés à la CPTAQ, il apprécie le dossier en fonction de ses responsabilités globales, politiques, économiques et sociales. »
Et, pour plus amples explications, il ajoute :
« [57] Concernant spécifiquement les articles 66 et 96 de la LPTAA, madame Jane Matthews Glenn écrit :
          " (…) La législation en vigueur présentement ne limite aucunement les circonstances dans lesquelles le gouvernement peut intervenir, que sa juridiction soit fondée sur l'article 66 ou sur l'article 96. Il peut intervenir quand bon lui semble, pour protéger les intérêts provinciaux les plus légitimes ou pour promouvoir les intérêts locaux les plus partisans, sans même être obligé de justifier son intervention." »
[74]       En l'espèce, il ne s'agit pas d'apprécier la décision gouvernementale mais plutôt de constater que le gouvernement n'a pas agi en respectant la Loi, décidant d'intervenir au dossier à la place de la Commission sans la dessaisir de l'affaire qui lui avait été confiée à cause de sa compétence.
[75]       Dans l'affaire précitée de Savard, Monsieur le juge Gendreau opine que les dispositions de l'article 96 prévoient des règles procédurales qui doivent être respectées :
            « [66] Dans le présent dossier, les règles procédurales prévues à l'article 96 ont été scrupuleusement respectées :
-           Le gouvernement a avisé par écrit la commission qu'il se saisissait du dossier;
-           Le gouvernement a demandé et obtenu copie du dossier de la commission qui a avisé par écrit les intéressés;
-           Le gouvernement a demandé et obtenu l'avis de la commission;
-           Le gouvernement a déposé sa décision à la commission qui en a avisé les intéressés.
[76]       En l'espèce, le gouvernement n'a pas respecté ses obligations procédurales et le décret doit être annulé.
POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :
[77]       DÉCLARE que le gouvernement du Québec, lorsqu'il a adopté le décret numéro 1180-2009 le 11 novembre 2009 et publié le 2 décembre 2009 n'a pas respecté la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles  (L.R.Q., c. P‑41.1);
[78]       ANNULE à toutes fins que de droit le décret numéro 1180-2009 du gouvernement du Québec;
[79]       ORDONNE qu'il soit sursis l'application du décret numéro 1180-2009 jusqu'à jugement final;
[80]       Avec dépens.

_______________________
PAUL CORRIVEAU, J.C.S.

Me André Lemay
Me Patrick Beauchemin
Me Denis Lemieux
TREMBLAY BOIS MIGNAULT  LEMAY (casier 4)
Procureurs des demandeurs

Me Frédéric Maheux
Me Karine Millaire
CHAMBERLAND GAGNON (casier 134)
Procureurs de la défenderesse
Date d’audience :
2010-09-20
 
Manon Poulin et Josée Bilodeau, requérantes


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